Segundo a rede Portugal Participa, existem mais de 290 financiamentos através de orçamentos participativos, desde os que são organizados pelo Governo, anualmente e de âmbito nacional, até aos das várias autarquias e governos regionais, chegando às escolas e ordens profissionais. Afinal, como funciona este método de distribuição de fundos, para que serve, e como é fiscalizado?

Os Orçamentos Participativos (OP) surgiram no Brasil, em 1989, como uma alternativa mais democrática e transparente para discussão e formulação do orçamento estatal. Através dos OP, os cidadãos apresentam propostas que considerem benéficas para o país, cidade, ou entidade promotora do concurso. Todos os projetos cuja viabilidade seja confirmada pelas entidades reguladoras, farão parte de uma lista de concorrentes ao financiamento. Os vencedores são escolhidos pelos cidadãos que votam nos projetos que querem ver incluídos no orçamento do ano seguinte. Assim, a população participa ativamente nas decisões orçamentais.

O processo de funcionamento dos Orçamentos Participativos obedece a três fases: a primeira é a da decisão, durante a qual são recebidas as diversas propostas, analisadas para avaliar a sua viabilidade de execução, votadas pelos cidadãos e anunciados os vencedores; segue-se a fase da execução, isto é, a implementação dos projetos selecionados; e, por último, a avaliação dos resultados e entrega do Relatório de Avaliação.

Portugal participa

Os OP rapidamente se espalharam pelo mundo como um método de inclusão política, promoção da justiça social e capaz de reverter os crescentes índices de desconfiança e afastamento político das populações.

Chegaram a Portugal, em 2002, por iniciativa da Câmara Municipal de Palmela. Esta primeira experiência inspirou a Câmara de Sesimbra, em 2006, e finalmente, a Câmara Municipal de Lisboa (2007) que se tornou na primeira capital europeia a adotar a iniciativa.

Em 2017, Portugal tornou-se no primeiro país do mundo a realizar um orçamento participativo à escala nacional. O concurso gerido pela Secretaria de Estado para a Modernização Administrativa foi aberto a todos os cidadãos nacionais e cidadãos estrangeiros a residir legalmente em Portugal.

A primeira edição dispunha de 3 milhões de euros para financiar projetos nas áreas da ciência, cultura, educação e formação de adultos e agricultura. Sendo que 10% desta verba era para a realização de outro OP, também de abrangência nacional, mas dedicado aos grupos mais jovens da população: o Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP).

Nesse ano, foi ainda iniciado um terceiro OP nacional: o Orçamento Participativo das Escolas (OPE) que atribuía uma verba variável, conforme o número de alunos, a escolas primárias e secundárias do país.

No Orçamento Participativo Portugal (OPP) a distribuição dos projetos garantiu que se estabelecesse um certo equilíbrio entre projetos à escala regional e projetos à escala nacional. Centenas de projetos foram financiados, nas mais diversas áreas do país, e com uma ampla variedade de temáticas.

Segundo o Observatório Internacional da Democracia Participativa, os Orçamentos Participativos têm particular importância dada a sua contribuição para a mitigação e adaptação às alterações climáticas, uma vez que, uma boa percentagem das propostas dos cidadãos visa à preservação do meio ambiente.

As falhas e propostas de um novo modelo

O sucesso das primeiras experiências com orçamentos participativos nacionais levou ao aumento da verba disponível no ano seguinte. Em 2018, o OPP disponha de cinco milhões de euros para distribuir por projetos em todas as áreas da governação, incluindo propostas na área do consumo.

Contudo, segundo dados recentemente divulgados pela ministra da Modernização do Estado, este OP tem uma taxa de execução de 75%. Ou seja, dos 55 projetos selecionados, 14 ainda não foram cumpridos, passados três anos. Apesar de afirmar que nem “um único projeto ficará por cumprir”, a ministra admite “dificuldades de conceção e de modelo que explicam a situação da sua menor taxa de execução”.

Estes resultados apontaram uma falha na execução dos OPP e desencadearam o debate em torno da necessidade de reformulação do processo.

Até à data, o Orçamento Participativo nacional procurou dialogar com as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e os executivos camarários no desenho e implementação dos processos. No entanto, não está previsto no seu regulamento a articulação com entidades intermediárias para a implementação dos projetos vencedores. Por um lado, a inexistência de tal regulamento não garante a execução dos projetos, por outro deixa que a seleção das empresas públicas ou privadas contratadas para concretizar as propostas vencedoras seja menos transparente. Apenas no caso de projetos na área de intervenção da ciência no OPP 2018, foi decidido abrir um concurso público para a assunção de encargos na implementação dos projetos.

Apesar do processo dos OP fomentar a participação das populações nas decisões orçamentais e contribuir para a saúde da democracia, os projetos só conseguem financiamento através da mobilização de cidadãos que estabelecem grupos de interesse para conseguir votos. Este modelo cria redes de suporte de projetos específicos que, por vezes, podem não se basear nas preferências individuais dos cidadãos, mas sim, nos apoios pré-existentes ou capital social dos proponentes.

A mobilização auto-organizada dos cidadãos pode ser benéfico para a sua participação democrática, e foi altamente promovido pelo governo que disponibilizou kits de divulgação aos autores das propostas. No entanto, quando realizados em grande escala, os OP têm o risco implícito de atrair fortes grupos de interesse que conseguem, por si só, mobilizar os votos necessários para obter financiamento, ultrapassando assim os processos de competição saudável próprios das redes de proximidade.

Outro problema é a sobreposição dos OP e das agendas eleitorais, algo que também já foi motivo de debate e, razão pela qual, em 2019, o Orçamento Participativo Portugal funcionou em modo “edição especial” repescando os melhores projetos de 2017 e 2018 em vez de aceitar novas propostas.

A ministra da Modernização do Estado apontou para a necessidade de reformular o Orçamento Participativo Portugal, mas ainda não foram divulgadas as novas normas de funcionamento do concurso. Vários especialistas sugerem a capitalização dos orçamentos participativos das autarquias, aumentando a articulação com as entidades locais, o que poderá garantir a implementação dos projetos. Segundo os mesmos, o modelo de participação dos cidadãos também deve imitar os métodos experimentados à escala local, de modo a garantir o acesso igualitário aos recursos.

“Aquilo que nos parece importante remediar, na eventualidade de vir a haver de novo uma nova edição, é que este modelo seja diferente, como havendo desde logo um envolvimento das autarquias locais nestes projetos do OPP e também, quando sejam serviços a executar, que os serviços sejam chamados também a analisar os projetos numa fase anterior e depois [que] a execução destes projetos seja incluída nos seus instrumentos de gestão, de forma que seja assumido como seu”, afirmou a ministra, citada pelo jornal Público.